然而总的来说，对于一个普通公民而言，真正能参与到立法中去的方式还十分有限，能够发挥的效果和作用也十分微弱。

总之，群众路线的内涵是渗透在现行宪法的序言、总纲和具体条文中，不仅提出了群众路线的一般性宪法原则，而且还就具体的国家机关和国家机关工作人员如何走群众路线规定了比较明确的宪法义务和宪法职责。在毛泽东关于群众路线的一系列论述中，群众与民众人民人民群众等词语的含义是相互等同的，都是指拥护中国共产党的政治领导、支持人民的革命事业的人民大众，是中国共产党自身的人民性基础。

此处的民众实际上是群众的别称。在《抗战十五个月的总结》一文中，毛泽东进一步指出：依靠民众则一切困难能够克服，任何强敌能够战胜，离开民众则将一事无成。对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。有4处强调了群众的特征，即使用了群众性的表达方式，如第21条第一款规定的群众性的卫生活动、第21条第二款规定的群众性的体育活动、第22条规定的群众性的文化活动、第111条第一款规定的群众性自治组织。中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。

要在人民群众那里学得知识，制定政策，然后再去教育人民群众。特别是习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年纪念大会上的讲话中非常明确地指出宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施之后，围绕着现行宪法关于群众路线的相关规定来依法开展群众路线教育实践活动具有更加重要的意义。对于这样逐步完善、不断发展的趋势，人们应有辩证的认识，不必对它吹毛求疵。

例如，我们要把行政管理事务交由企业来进行，这叫做行政事务民营化，在行政机关与合作企业之间要签一个委托协议，在双方签约之前要讨价还价：商请你企业来修这座桥、这条路，运行过程中要达到什么标准？提供怎样的服务？按什么标准收费？你行政机关应当为对方提供什么条件和帮助？双方之间讨价还价、平等协商。规则是什么？就是我们经常讲的法条，具体的法律的规范，法律的条款。而新的猕猴桃改良品种的单产高、效益好，比一般的水果价格要高很多，有些地方和农户就转产了。具体案情可能大家都知道，这里只作结论性的简单讨论。

所以我们说，要形成刚柔相济的行政执法模式，这样的执法模式当然要通过创新，而且最多的是要靠基层的创新。回想一下，我国制定《国家赔偿法》的时候，设定那么低的标准，那么复杂的程序，使得《国家赔偿法》在行政法制实务中几乎成了国家不赔偿法，这说明那时我国没有多大实力，顾虑也多，局限太大，不能确定较高的标准，不能出手给予有力度的救济。

此类柔性、非强制的管理方式在行政管理实务中广泛运用，但受到的约束却不是特别严格，因为过去提出依法约束政府机关的行为，只强调约束刚性行为，如行政检查，行政许可，行政处罚、行政强制，必须依法行政，必须纳入法治化轨道，过去是这样强调的。这样一届富有东方魅力、感动世界人民的奥运会和残奥会，意味着我国已经进入工业化国家的行列。就这样，走了一个很有意思但比较曲折的认识、做法转变过程。（七）行政革新的背景：改革深化、科技革命、社会转型现在很多地方和系统不断推出行政创新做法，人们经常碰到争议事件，发生这种变化的根本原因是什么？我认为其背景原因有三个，就是改革深化、科技革命、社会转型。

法治化路径《河南财经政法大学学报》按：推动行政民主、实行柔性管理、建设服务型政府，需要探索突破口和抓手，作为柔性行政方式之一的行政指导正是这样一个突破口和抓手。第一类：抽象型的行政指导是指行政机关针对不特定的行政相对人作出的行政指导，可以反复适用，适用对象不限于张三、李四、王五、陈六等特定个体。当然这样做是要花钱的，但这是必要的投入，你现在不投入以后会被动。从长远的眼光来看，随着行政民主程度的加深，行政指导这样的柔性管理方式，在行政实务中会更加广泛地适用，成为主要的行政管理方式。

例如，2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序规定》第五章第二节使用了10个条款（第99条到第108条），对行政指导的内涵、外延和程序规范等作出了具体规定，用以调整行政指导行为。在行政管理和行政法制领域采用新方法、创设新制度，必然涉及一些规则或者界限问题，总体上我把它概括为四句话，也就是行政改革创新的四项基本原则：1.对于公民来说属于选择性、赋权（权利）性、授益性的制度规范可以宽松一点，因为你出台的创新举措对相对人来说主要是带来了好处。

同时他们也深感委屈，认为这不过是一种柔性的行政指导和行政奖励的组合行为，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本。简言之，推行行政指导的根本原因在于需要重塑政府与公民（企业）的关系。

我是否提前干预？如何进行干预？我的干预是不当的干预吗？还是等到他踢腿出去引发纠纷后，看谁吵架、打架我再惩罚谁，并报告校长、老师？究竟应事先提醒还是事后解决？我思考这个新的学术问题之际，一下子就联想到20年前的往事，觉得非常贴切，深受启发。看看从2004年开始施行的《行政许可法》，对此讲得很清楚，企业、市场、行业组织，能自己解决问题的领域，政府就不要去设立许可，或者说就可以不设立许可了，也就是不要多设门槛，不要去干预了。国家工商总局2009年3月份转发了福建省工商局总结泉州工商行政指导工作经验的一个材料，也就是工商法字2009年第58号文。（5）法律关系尚未理顺，两造角色不够明确。总之，由于行政执法机关顶不住压力，使得符合党的群众路线，也符合当今行政民主潮流的此项行政管理、社会管理的创新举措，鼓励市民参与交通安全管理的新举措，表现为行政指导行为和行政奖励行为的新举措，在广州就此夭折了，还落下朝令夕改、不讲诚信的负面评价，个中教训深刻。比如，公务员要养活家庭，要去旅游，都不成问题。

怎么能做到这一点呢？须要积极改革探索。执法机关的公务人员在这样的状况下如何办好案件？我为此感到非常忧虑。

本法第五条规定：实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。有人就询问，什么叫两造？造就是边，这是旧中国和现在的台湾地区常见的一个法律用语，行政主体一边叫行政一造，与之相对的一方就叫行政对造，行政一造加上行政对造，就是行政主体一方和行政相对一方，行政主体与行政相对人，加起来是两造，就是两边，他们之间要互动，而过去是不互动的。

所谓民营企业家的原罪，是指某些民营企业家在创业初期捞第一桶金、第二桶金的时候，有过违法犯罪行为，当时没有被发现，多年以后被发现了，这叫原罪。现代公司治理方式之一的企业共决制，首先在德国出现，后来成为很多国家的通行模式，还写进法律，成为一种通行的企业法律制度。

3．行政指导的协调和疏通功能。当年土地承包制度在凤阳的探索，当年土地出让制度在深圳的推出，都是这样的。现在则应是双方互动，互动就要对话，对话可消除误解，增进了解和互信，就是这个意思。省直机关的那位同志马上接收下载，打印出来或带着U盘也准点下班回家或出差了，可以不耽误工作和休息，必要时他在晚上还可在家或在宾馆继续处理那个稿子。

如果行政辖区内没有任何企业，没有任何个体户，也就是没有市场主体，当然就不会有市场主体违法现象了，甚至一年都不发生一个违法案件，这好不好？我们显然不宜、不能作出这样的选择。如果仅仅把行政法理解为关于实体问题和程序问题的法律条文、法律规范，那是片面、肤浅的，在特殊情况下甚至会表现出严重的负面后果。

行政指导最早出现在日本，日本现在仍不同程度地在不同行政管理领域运用。第七条规定：民事活动应当尊重社会公德，……行政机关判断行政相对人的行为合法与否并作出处理，要拿上面这些规定来判断。

我开出一个罚单，作出一个强制命令，他只能接受，不能选择，不接受也得接受。现代社会是多元、复杂的利益博弈过程的集合体，要构建和谐社会，就必须探索多种方式来统筹协调各方面的利益关系，防范和化解社会矛盾，保持社会的安定有序。

所以必须去寻找解决问题的出路，至少能把我们的管理水平提高，把工作压力缓解下来，做了工作以后有个好结果，让人民群众满意，党委政府满意，我们自己也满意。还有某些一时发生隔阂、障碍的社会关系，也需要通过行政指导及时便利地予以疏通和调停。（9）纠错机制不甚健全，救济力度小。凡是长得特别好的，好上无数多倍的，那不用猜，都是自留地。

为什么？那个行政相对人自以为是，不听行政指导意见，继续往前走，往错误、危险的方向走，造成了严重的社会危害后果，当然要处罚，而且我个人意见可以从重处罚。举一个例子来说吧：福建省泉州市的泉港区曾发生一个典型事件，是由这里要提到的家校通民心亲情卡的电子产品引起的。

你要层层报表也不得了，须要提前好长时间来统计数据，提前邮寄报表，否则到时间后就没法拿出上级需要的完整统计报表了，除非人为编造虚假数据。相比日本、美国等国家的行政指导做法，上述地方、系统的行政指导探索经验可以说更有成效，更符合行政管理和行政法制的实际，正在创新出中国特色的行政指导制度发展道路。

（8）行为效果不甚稳定，预期性较弱。《中华人民共和国科学技术进步法》第26条规定：国家鼓励和引导从事高技术产品开发、生产和经营的企业建立符合国际规范的管理制度，生产符合国际标准的高技术产品，参与国际市场竞争，推进高技术产业的国际化。